Исследование на основании опроса европейских советов по прессе, направленного на раскрытие особенностей их практической работы.
Автор: Ольга Мамонтова
Данная статья является отрывком из книги: Мамонтова О. Совет по прессе как институт саморегулирования СМИ в России и за рубежом. – LAP LAMBERT Academic Publishing, 2012. 200 c.
В рамках данного исследования мы провели опрос 35-ти советов по прессе, существующих в странах Европы (включая Россию). Этот регион был выбран нами в связи с официальной политикой интеграции в европейское сообщество, проводимой Россией в последние два десятилетия, и его исторической и геополитической близостью с нашей страной.
Европейским советам был разослан разработанный нами вопросник, содержащий 19 пунктов, направленных на раскрытие следующих аспектов практической работы советов: мотивы и формы создания саморегулирующих организаций, их цели и задачи, правила и процедуры, состав и членство, вопросы финансирования и налагаемых санкций, а также взаимодействия с гражданским обществом и государственной властью. Вопросник на русском языке доступен в приложении 1.
Нами было получено 17 заполненных анкет от советов по прессе следующих стран: Австрии, Армении, Бельгии (фламандской части) [1], Болгарии, Боснии и Герцеговины, Великобритании, Германии, Дании, Израиля, Молдовы, Украины, Финляндии, Черногории, Швейцарии, Швеции, Эстонии (от обоих советов [2]). Недостающую информацию по оставшимся советам по прессе мы собирали, изучая официальные веб-сайты этих организаций и имеющиеся в печатном и электронном виде научные статьи и иные материалы, касающиеся их работы. После сбора необходимой информации нами был проведен анализ полученных данных, результаты которого представлены ниже .
Одной из задач нашего исследования, наравне с обобщением практического опыта журналистского саморегулирования в Европе, является классификация советов по прессе данного региона. Мы составляем её на основе параметров, относящихся к деятельности саморегулирующих организаций в сфере СМИ, выработанных сложившейся научной практикой (в частности, в работах К.-Ж. Бертрана, И. Баркера и Л. Эванса [3], сравнительном исследовании, проведенном Советом по прессе Нидерландов [4]). Эти параметры, получившие отражение в указанном вопроснике, включают в себя:
1) сферу деятельности совета по прессе,
2) состав совета по прессе,
3) форму организации совета по прессе,
4) источники финансирования совета по прессе.
Рассмотрим содержание данных параметров.
1) Пожалуй, самым первым и очевидным критерием классификации советов должна стать сфера компетенции этих структур. На современном этапе понятие совета по прессе является скорее исторически сложившимся устойчивым выражением, нежели отражением сути данного явления. Как мы помним, первый совет по прессе в мире появился в 1916 г., когда ни радио-, ни телевещания не существовало. Позднее, с развитием этих видов средств массовой информации, старые советы по прессе начали расширять сферу деятельности, включая в нее и электронные СМИ. «Новые» советы по прессе, основанные уже в эпоху развитых электронных СМИ, также неоднородны – среди них есть как те, кто следует традиции буквального понимания данного термина, так и те, кто охватывает все современные формы СМИ. Составленная в ходе исследования таблица 1 дает ясное представление о сфере деятельности современных советов по прессе. Обозначение года создания представленных советов поможет нам выявить зависимость (или ее отсутствие) сферы деятельности совета по прессе от реалий исторической эпохи, в которую он создавался.
Таблица 1. Сфера деятельности современных советов по прессе
Проанализировав данные, представленные в таблице, можно заключить, что оба совета, созданные еще во времена, когда существовали только печатные СМИ (Швеция и Норвегия), позже свою компетенцию расширили: шведский – в сторону онлайн-СМИ, норвежский – в сторону всех видов аудиовизуальных СМИ.
Можно также заключить, что большинство советов, созданных во второй половине ХХ века, не ограничивают свою компетенцию печатными средствами массовой информации. Однако есть примеры и обратного, и для этого явления, думается, нет универсального объяснения. Смеем предположить, что одним из основных факторов, оказавшим влияние на решение ограничить свою компетенцию печатными СМИ, стал состав организаций-основателей совета по прессе, в числе которых не всегда есть вещательные корпорации. Между тем, некоторые советы ограничивают свою компетенцию изданиями, входящими в состав организаций-учредителей, и теми, кто подписал обязательство признавать моральный авторитет совета по прессе (Ирландия, Армения, Финляндия, Эстония-2). То есть может сложиться ситуация, когда совет по прессе готов расширить свою компетенцию, но представители электронных СМИ не желают признавать «юрисдикцию» совета. Подтверждением этому может служить ответ совета по прессе Армении на один из пунктов нашего вопросника, что полномочия совета распространяются на все средства массовой информации, подписавшие кодекс этики армянского журналиста, вне зависимости от их формы.
Еще одним фактором может служить наличие органов с аналогичными совету по прессе функциями, отвечающих за электронные средства массовой информации. Заметим, что в отличие от советов по прессе такие органы, как правило, создаются законодательными актами и зависят от государственных структур в отношении формирования и общей подотчетности – то есть организациями саморегулирования они являться не могут. Однако, наличие некоторых особенностей, характерных для саморегулирующих организаций (наличие механизма рассмотрения жалоб в отношении этических принципов журналиста, возможность и даже желательность выдвижения членов медиаиндустрии в качестве кандидатур на ключевые позиции в составе органа), дает возможность говорить о явлении сорегулирования в секторе аудиовизуальных СМИ.
Сорегулирование в СМИ – это, по сути, совместные усилия государства и профессионального сообщества по контролю и регулированию деятельности средств массовой информации. Эти усилия могут приобретать разные формы, что приводит к некоторым трудностям с определением понятия сорегулирования и оставляет простор для его уточнения.
Организации сорегулирования в аудиовизуальной сфере существуют во многих странах Европы. Если мы посмотрим на таблицу 1, то увидим, что в сферу компетенции советов по прессе не включается теле- и радиовещание в следующих странах: в Австрии, Азербайджане, Боснии и Герцеговине, Великобритании, Германии, Молдове, Швеции. Думается, не стоит считать случайностью тот факт, что почти во всех этих странах существуют организации сорегулирования аудиовизуального сектора [9]. Однако, наличие сорегулирующих организаций в сфере электронных СМИ не препятствует расширению компетенции советов по прессе. Так, во франкоговорящей и фламандской общинах Бельгии наравне с отдельными советами по прессе, отвечающими за все виды средств массовой информации, функционируют и аудиовизуальные советы.
В этой связи интересен пример Норвегии, где какое-то время параллельно работали совет по прессе, разбирающий жалобы, касающиеся в том числе и электронных СМИ, и государственная Комиссия по жалобам на телерадиовещание. В 1998 г. правительством Норвегии было принято решение упразднить Комиссию и передать ее функции совету по прессе. Решение мотивировалось тем, что совет по прессе был более узнаваемым общественным институтом и обладал высоким авторитетом в глазах норвежской медиаиндустрии. Помимо этого, существование двух органов, выполняющих одни и те же функции, правительству Норвегии показалось излишним [10].
Наше предположение также дает объяснение и тому факту, что советы по прессе охотнее расширяют свою сферу деятельности в сторону Интернета (Германия, Босния и Герцеговина, Ирландия, Швеция) – саморегулирование журналистского контента в сфере Интернета не так развито, как в других сферах журналистики, специальные саморегулирующие организации, действующие в этой сфере, малочисленны. Поэтому советы по прессе считают необходимым на данном этапе брать на себя обязанности по саморегулированию онлайн-СМИ.
2) Состав совета по прессе может играть большую роль в его отношениях как с обществом, так и с медиаиндустрией: «а судьи кто?» - вопрос в саморегулировании более чем актуальный. Несмотря на то, что совет по прессе – это орган саморегулирования медиаиндустрии, а значит, он должен создаваться и управляться ее членами, исторически сложилось, что в состав совета по прессе, помимо журналистов и издателей, включаются представители общественности – как правило, преподаватели профильных вузов, исследователи массмедиа, представители общественных организаций, юристы. Существует негласное правило, что политики и представители государственных органов не должны находиться в составе совета по прессе. Исключение делается для судей – их членство в советах по прессе имеет давнюю традицию (судья Высшего административного суда был председателем самого первого совета по прессе, основанного в Швеции в 1916 г.) и поощряется медиаиндустрией. Для некоторых советов присутствие судьи является обязательным и прописано в уставе (Швеция, Дания, Эстония-211). Очевидно, что фигура судьи не несет никакой идеологической нагрузки, а скорее влияет на вопросы организации четкого процесса принятия решений и формирования собственной прецедентной базы.
Присутствие представителей общественности в составе совета по прессе обеспечивает прозрачность его работы и процесса принятия решений и ведет к обеспечению определенного уровня доверия со стороны гражданского общества. Совместное принятие решений медиаиндустрией и гражданским обществом в какой-то мере служит символом соответствия принципов журналистской работы общим стандартам поведения нации и является гарантией подотчетности института журналистики обществу.
Мы видим, что большинство европейских советов по прессе имеют в своих составах представителей гражданского общества. Некоторые советы на собственном опыте убедились в оптимальности такой структуры, пройдя путь от организации «закрытого», корпоративного типа до открытого института саморегулирования СМИ (Австрия, Швеция, Великобритания, Норвегия). Исключения из общей тенденции к открытости – советы по прессе, в структуре которых присутствуют исключительно работники медиаиндустрии – представлены в таблице 2.
Таблица 2. Советы по прессе закрытого типа
Такие советы по прессе, как правило, регулярно критикуются за корпоративность интересов, и это, безусловно, негативно влияет на их взаимоотношения с гражданским обществом. Так, несмотря на высокую степень взаимодействия с гражданским обществом (в совет за 2010 год поступило более 1500 жалоб), немецкий совет по прессе в ответах на наш вопросник признается в большом количестве критики именно по данному вопросу. Думается, этот показатель для немецкого совета мог бы быть еще выше, если бы в его состав были введены члены широкой общественности. Нам известно, что на протяжении последних лет организациями-учредителями совета по прессе Германии обсуждается вопрос включения в его состав таких представителей.
Если посмотрим на другие советы по прессе, существующие в Европе, то увидим, что во многих советах открытого типа представители общественности находятся в явном меньшинстве. Не является редкостью соотношение членов медиаиндустрии и широкой общественности 3:1 в пользу первых. В таблице 3 приведен список таких организаций.
Таблица 3. Советы по прессе с подавляющим большинством представителей медиаиндустрии в составе
Такое количественное соотношение членов медиаиндустрии и общественности в составе совета может служить свидетельством как нежелания контроля журналистского сообщества этих стран со стороны гражданского общества, так и попыток избежать критики по этому вопросу. А критика может быть серьезным инструментом давления на профессиональное сообщество: например, именно в результате общественного недовольства британский совет по прессе прошел полный цикл изменений в своем составе – в 1963 г. он перешел к открытому типу членства, а в 2000-х гг. увеличил количество представителей гражданского общества в своем составе до большинства.
Общее количество советов по прессе, представленных в таблицах 2 и 3, составляет почти половину от всех существующих в Европе, и это, безусловно, является тревожной статистикой с точки зрения сторонников подотчетности обществу деятельности СМИ. В таблице 4 представлены советы по прессе, в которых количество представителей общественности составляет большинство – это всего 7 организаций, то есть одна пятая часть существующих в Европе советов.
Таблица 4. Советы по прессе с большинством представителей гражданского общества в составе
Несмотря на то, что создание системы саморегулирования СМИ является добровольной для ее участников, далеко не всегда главным мотивом ее становления является осознание витальной необходимости социальной ответственности СМИ. Сведения об истории создания многих советов по прессе указывают на сильное давление со стороны общества (как правило, через правительство или парламент), оказываемое на медиаиндустрию с целью побуждения ее к самоорганизации и подотчетности социуму. Самым мощным мотивом создания организаций саморегулирования СМИ стала угроза государственного регулирования деятельности медиаиндустрии – ее как единственную или одну из причин своего создания (или пересмотра статуса) указывают в ответах на наши вопросы (или других источниках) советы по прессе Австрии, Армении, Бельгии (фл.), Боснии и Герцеговины, Великобритании, Германии, Ирландии, Молдовы, Нидерландов, Финляндии, Швейцарии, Швеции. Это еще раз подтверждает большую роль общества в самоорганизации профессиональных сообществ вокруг общих принципов профессионального поведения. Интересно, что большинство из вышеперечисленных стран относятся к так называемым странам «старой демократии». Ниже мы уделим особое внимание этому, безусловно, неслучайному совпадению.
В таблице 3 обратим внимание на принцип четкого разграничения представителей журналистов и издателей, а порой и редакторов [12] в составах советов по прессе. Это отражает тот водораздел, который пролегает между издателями (то есть владельцами) СМИ и рядовыми журналистами в их повседневной работе. Конечно, разница в целях и задачах владельцев СМИ и журналистов по-разному проявляется от издания к изданию, от страны к стране, от общества к обществу. Порой это приводит к открытым конфликтам между двумя группами, в том числе и в отношении способов и средств саморегулирования СМИ. В истории европейского саморегулирования есть несколько тому примеров.
Одним из них может служить ситуация, сложившаяся в Эстонии. В 1991 г. Ассоциацией газет Эстонии, которая объединяла крупнейших газетных издателей страны, был создан совет по прессе. В 1997 г. к совету присоединились профессиональные организации журналистов и общественные объединения, не имеющие отношения к журналистике . Это означало превращение эстонского совета по прессе из внутрикорпоративного института саморегулирования СМИ в саморегулирующую организацию открытого типа и начало нового этапа для эстонского саморегулирования. По данным совета, результатом таких позитивных перемен стало троекратное увеличение поступающих жалоб [13], что являлось свидетельством налаживания связей между гражданским обществом и медиаиндустрией. Однако, в начале 2000-х гг. несколько влиятельных газет Эстонии отказались печатать обвинительные решения совета по прессе, вынесенные в их адрес, а в 2001 г. Ассоциация газет Эстонии, членами которой они являлись, вышла из состава совета по прессе, заявив о создании альтернативной организации саморегулирования СМИ, что в том же году и было приведено в исполнение. Свое решение Ассоциация объяснила некомпетентностью существующего совета: члены совета, как представляющие гражданское общество, так и вещательные компании, входящие в его состав, по мнению издательской организации, не в состоянии понять нужд газетной индустрии [14]. По мнению членов «старого» совета по прессе Эстонии («Эстония-1»), реальными мотивами такого поведения владельцев и редакторов СМИ стало желание
«заполучить контроль над вынесением решений по жалобам и интерпретировать казусы по собственному усмотрению» [15].
Этому способствовала необычная ситуация со средствами массовой информации, сложившаяся в силу ряда причин в Эстонии к концу прошлого столетия. После обретения Эстонией независимости в 1991 г. на ее медиарынок пришли крупные иностранные (по большей части скандинавские) компании, которые достаточно быстро приобрели в собственность все основные средства массовой информации, существовавшие на тот момент в стране. «Можно было бы предположить, - пишут эстонские исследователи СМИ Э. Лаук и Х. Харро-Лойт, - что компании скандинавских стран принесли с собой и свои конвенции, действующие в сфере журналистики. Это не так, однако: иностранные инвесторы заинтересованы исключительно в извлечении прибыли». Результатом пришествия иностранного капитала стало закрытие ряда изданий и общая концентрация СМИ Эстонии в нескольких скандинавских «руках». «Наличие в настоящее время перекрестной собственности на средства массовой информации наряду с уменьшением числа рабочих мест серьезно ограничивает профессиональную автономию и свободу журналистов. Отсутствие выбора заставляет журналистов лояльно относиться к политике, проводимой их работодателями. Эстонские управляющие, нанятые иностранными владельцами, заботятся главным образом о количестве проданных номеров и доходах от рекламы для обеспечения прибыли» [16].
Результатом конфликта между издателями и журналистами десятилетней давности стало то, что сейчас в Эстонии функционируют два совета по прессе (в нашем исследовании это «Эстония-1» и «Эстония-2»
согласно очередности их создания): первый поддерживается Эстонским союзом журналистов, второй – издателями газет Эстонии. Интересно, что несмотря на программные заявления десятилетней давности, в состав совета «Эстония-2» позже все-таки были включены представители общественности в лице судей.
Приблизительно в то же время, в начале 2000-х гг., аналогичная ситуация возникла в Австрии. Австрийский совет по прессе был создан в 1961 г. Ассоциацией издателей газет (ныне Ассоциация газет Австрии). Позднее к совету присоединились и другие профессиональные журналистские объединения, однако, представители общественности в состав австрийского совета по прессе допущены так и не были. В конце 1990-х гг. ситуация развивалась по эстонскому сценарию: конфликт с крупнейшей газетой страны «Кронен Цайтунг» по поводу вынесенных в ее адрес порицаний, отказ ее и ряда других изданий печатать решения совета и, как результат, выход издательской Ассоциации газет Австрии из состава совета с похожей формулировкой о том, что пресса должна регулироваться самой прессой, а не ее представителями вроде журналистских профсоюзов [17]. В 2002 г. в связи с описанными событиями совет по прессе приостановил свою работу на неопределенный период.
В течение восьми лет издатели и журналисты предпринимали попытки уладить возникший конфликт, и наконец в 2010 г. им удалось договориться о возобновлении работы совета по прессе. Удивительно, но список организаций-основателей совета остался неизменным. Самой заметной переменой в структуре обновленного совета по прессе стал ввод в его состав двух представителей общественности (юристов) и учреждение позиций трех независимых экспертов, имеющих возможность наравне с двумя коллегиями совета по прессе разбирать поступающие жалобы – по сути они выполняют функции омбудсменов при саморегулирующей организации.
Двумя описанными случаями история конфликтов между издателями и журналистами по поводу саморегулирования СМИ не ограничивается. К примеру, в Дании неспособность медиаиндустрии достичь договоренностей по поводу структуры саморегулирующей организации привела к введению сорегулирования СМИ взамен существовавшей системы саморегулирования, а Союз журналистов Великобритании еще в конце 1980-х гг. по этой же причине прекратил свое сотрудничество с национальным советом по прессе, одним из основателей которого он являлся. Совет по прессе Швейцарии в начале 2000-х гг. был на грани прекращения работы из-за конфликта между издателями и журналистами, входящими в его состав, однако, закрытие совета удалось предотвратить. В Словении издатели отказываются сотрудничать с нынешним советом по прессе, созданным журналистскими ассоциациями, и переговоры о создании совместного совета по прессе пока ни к чему не привели.
Из этих примеров мы можем сделать вывод, что факт размежевания журналистов и издателей на профессиональные группы не имеет прямой зависимости от экономической ситуации и исторического фона конкретной страны, и что в большей степени это обусловлено природой отношений субъектов журналистской профессии.
3) Под формой организации совета по прессе мы понимаем ту правовую платформу, на которой совет по прессе основан – и в этом отношении очень важно, кто являлся его создателем (отдельно взятая медиакорпорация, медиаиндустрия в целом, профессиональная журналистская или издательская группа, государство или общественные организации). Отметим, что несмотря на тот факт, что государство или общественные организации (в том числе и иностранные) могут выступать создателями совета по прессе в отдельно взятых странах, управление и обеспечение работы таких советов в любом случае ложится на плечи профессионального журналистского сообщества. То есть внешние по отношению к медиаиндустрии институции могут подтолкнуть, проявить инициативу по созданию системы саморегулирования СМИ и даже подготовить правовой базис для этого (в случае правительства или парламента), но они не могут осуществлять управление созданной системой, иначе это не будет иметь никакого отношения к саморегулированию СМИ.
Наиболее предпочтительной формой создания совета по прессе в Европе считается его добровольное учреждение медиаиндустрией – так было создано большинство из них. Как правило, совет по прессе создается как некоммерческая общественная организация в соответствии с законодательными актами, касающимися структур такого рода. Дальнейшее управление и функционирование осуществляется представителями организаций-учредителей (как правило, это профессиональные журналистские объединения и (или) отдельно взятые средства массовой информации; также в процессе создания возможно участие общественных организаций, не имеющих к медиаиндустрии прямого отношения).
Второй по распространенности формой организации совета по прессе является учреждение совета как некого суда чести в рамках отдельно взятой профессиональной ассоциации. Типичными представителями такой формы являются комиссии по этике при союзах журналистов (или других как журналистских, так и издательских ассоциациях). В такой форме существуют советы по прессе Македонии, Исландии, Мальты, Испании. Интересно, что многие современные советы по прессе создавались согласно такой форме организации и по мере своего развития пришли к наиболее эффективной, то есть они прошли путь от внутрикорпоративной модели к надкорпоративной, если использовать термины Ю.В. Казакова [18]. Это верно для обоих советов по прессе Бельгии, Нидерландов, Дании, Эстонии-1 (на начальном этапе существования последнего).
Важно не путать такие советы по прессе с дисциплинарными органами, существующими при большинстве профессиональных журналистских организаций. Главным отличием комиссий по этике от дисциплинарных трибуналов является то, что сфера их компетенции не ограничена рамками тех организаций, которыми они были созданы. То есть, несмотря на все оговорки, по своим функциям это все-таки организации саморегулирования: перед ними стоит более широкая задача по регулированию профессионального поведения всей отрасли, а не членов отдельно взятой ассоциации. Другое дело, что далеко не всегда получается регулировать всю сферу СМИ, однако, это проблема другого порядка и, как мы видим на примере ряда стран, может быть с течением времени решена. В остальном комиссии по этике работают по общепринятым канонам саморегулирующих организаций в области СМИ.
К этому же типу организации относятся и советы по прессе, созданные отдельно взятой профессиональной группой – либо издателями, либо журналистами. Выше мы приводили примеры того, как конфликты между издателями и журналистами могут привести не только к размежеванию этих двух профессиональных групп, но и созданию и параллельной работе двух советов по прессе в рамках медиаиндустрии одной страны.
Что требует отдельного пояснения в работе таких организаций?
Во-первых, стоит четко разделять работу комиссий по этике и организаций, созданных определенной профессиональной группой: первые всегда создаются одной отдельно взятой профессиональной (журналистской или издательской) ассоциацией, тогда как вторые являются результатом объединенных усилий сразу нескольких (двух и более) ассоциаций – но важно, чтобы все эти ассоциации представляли одну из двух профессиональных групп (либо издателей, либо журналистов).
Во-вторых, важно понимать, в чем на практике заключается разница между издательскими и журналистскими ассоциациями. Членами первых являются компании средств массовой информации как юридические лица, тогда как членами вторых – журналисты как лица физические. Здесь возникает явное экономическое и административное неравенство таких организаций: очевидно, что у издателей гораздо больше материальных ресурсов и политического веса, чем у журналистов. Более того, шансы на то, что средства массовой информации, нарушившие кодекс профессиональной этики, будут признавать и исправлять свои ошибки, на которые им указал совет по прессе, созданный рядовыми журналистами, крайне малы, так как издатели и главные редакторы таких СМИ никаких моральных обязательств перед советом на себя не брали. Все, что могут сделать такие советы по прессе, это в рамках профессионального сообщества организовать дискуссию с обсуждением профессионального поведения того или иного журналиста или средства массовой информации, более же серьезные инструменты давления на владельцев и редакторов СМИ им недоступны.
Таблица 5. Советы по прессе, созданные отдельными профессиональными группами
Еще одной формой создания совета по прессе может быть организация на основе закона. Как правило, такая форма существует в тех странах, журналистские сообщества которых по тем или иным причинам не смогли договориться о создании саморегулирующей организации. Самый яркий пример – ситуация в Дании, где на протяжении почти двух десятков лет издательские и журналистские ассоциации так и не смогли прийти к общему мнению, как должен выглядеть национальный орган саморегулирования СМИ. В результате в 1991 г. законодательным актом был учрежден совет по прессе: его члены назначаются Министерством юстиции, однако, по представлению журналистских и других общественных организаций; также совет обязан ежегодно представлять письменный отчет о своей работе в министерство.
По схожему принципу работают и другие советы по прессе, созданные государством: например, совет по прессе Люксембурга подчиняется напрямую Великому герцогу: процедура выдвижения кандидатов в совет по прессе и их назначение главой государства происходит по схеме, аналогичной датской.
В таблице 6 представлены альтернативные формы организации советов по прессе в Европе (комиссии по этике журналистских ассоциаций и советы, созданные с участием государства).
Таблица 6. Советы по прессе с альтернативной формой организации
Строго говоря, советы по прессе, созданные на государственной основе, организациями саморегулирования СМИ не являются, так как при их создании не было соблюдено ключевое условие саморегулирования – добровольность инициативы, исходящей от журналистского сообщества. Однако, как мы видим, многие традиционные советы по прессе, существующие в Европе, создавались добровольно только де-юре – фактически же они учреждались под большим давлением государства и общества.
Нет никаких свидетельств того, что юридическое подчинение советов по прессе институтам государственной власти в Европе каким-либо негативным образом влияет на работу этих организаций. Учитывая эти соображения, крупнейшие исследователи саморегулирования СМИ, как правило, включают вышеуказанные советы по прессе в списки независимых организаций журналистского саморегулирования Европы. Более того, три созданных законом совета по прессе из четырех, существующих в Европе, являются членами Европейского альянса независимых советов по прессе (AIPCE), что говорит о признании их статуса организаций саморегулирования СМИ на международном уровне.
Тем не менее в терминологическом смысле такие советы по прессе представляют собой пример организаций сорегулирования СМИ. О явлении сорегулирования в аудиовизуальном секторе мы говорили выше, эти же четыре совета по прессе, созданные законодательными актами, представляют собой редкое явление журналистского сорегулирования в сфере печатных СМИ.
4) Что касается финансирования советов по прессе, то наиболее распространенным источником для европейских саморегулирующих организаций являются членские взносы организаций – учредителей советов
по прессе. Схема финансирования, как правило, такова: члены профессиональных ассоциаций журналистов (или отдельные средства массовой информации), образующих совет по прессе, ежегодно выплачивают изначально определенный и фиксированный взнос. Обычно в структуре советов по прессе, помимо коллегий, занимающихся рассмотрением жалоб, существует специальный управляющий комитет, который занимается административными и финансовыми вопросами – в том числе и распределением средств, поступивших в бюджет. Это даже могут быть независимые от совета по прессе организации, например, такие как британский ПрессБОФ (PressBOF, Управление по финансированию Комиссии по жалобам на прессу). Конкретные суммы взносов для разных изданий определяются пропорционально их тиражам, при этом учитывается, общенациональным или региональным является издание. Если в составе совета по прессе присутствуют и журналистские, и издательские, и вещательные объединения, то львиная доля его бюджета будет обеспечиваться издателями и вещателями.
То есть, как правило, финансирование саморегулирования СМИ полностью обеспечивается членами профессионального сообщества. Но, безусловно, есть и исключения из этой общей схемы. Есть несколько примеров полного или частичного финансирования саморегулирующей организации из государственного или регионального бюджета. Это может быть обусловлено тем, что государство, как в случае с Германией, видит дело журналистского саморегулирования крайне важным и считает необходимым такую инициативу поддержать, а может, как в случае с советом по прессе франкоязычной общины Бельгии, выступать инициатором создания саморегулирующей организации, а значит, и быть обязанным взять хотя бы частично финансирование на себя. Существует негласное правило в отношении объемов государственной финансовой помощи организациям саморегулирования: она не должна превышать 50% от общего бюджета совета по прессе, иначе существует опасность потерять независимость и из организации саморегулирования превратиться фактически в организацию сорегулирования СМИ.
Есть примеры и других источников финансирования советов по прессе в Европе. Такие исключения из общей тенденции приводятся в таблице 7 [19].
Таблица 7. Советы по прессе с альтернативными источниками финансирования
При изучении работы советов по прессе в контексте их финансирования нами не было выявлено какой-либо связи между источниками финансирования и направлением их работы. Случаи оказания давления на совет по прессе со стороны государства или иностранных фондов через финансирование нами не зарегистрированы. К таким же выводам приходят и другие исследователи [26]. Более того, существует точка зрения, что советам по прессе необходимо использовать как можно большее количество разнообразных источников финансирования для обеспечения собственной независимости: «с точки зрения собственников, совет ставит под угрозу их власть, так что не следует ждать от них особой щедрости (если только правительство или парламент поднимет скандальную шумиху). В действительности деньги должны поступать из возможно большего числа источников: частных и общественных международных организаций, государственных органов, фондов, союзов, университетов и крупных компаний» [27]. Эта схема часто используется в европейских странах «новой демократии», где самоорганизация профессионального журналистского цеха невысока, участники медиарынка не очень хорошо понимают, почему они должны платить за институт, который будет ограничивать их свободу, а внедрение системы саморегулирования СМИ происходит с помощью иностранных негосударственных общественных организаций (НГО) (см. пример Болгарии, Боснии и Герцеговины, Молдовы, Украины, Черногории).
На основании проведенного анализа мы выделяем четыре основные модели советов по прессе, представленных в Европе.
1) Классическая модель
Создана: медиаиндустрией
Тип членства: открытый
Форма: надкорпоративная
Эта модель характеризуется полным соответствием всем требованиям, выдвигаемым сегодня международным сообществом к организациям саморегулирования СМИ: она создается общими усилиями всей (или большой частью) медиаиндустрии с участием как журналистов, так и издателей, и без участия государственных органов; в его составе присутствуют представители общественности; финансирование происходит полностью либо по большей части за счет учредителей или из негосударственных источников. Советы по прессе, представляющие эту модель, перечислены в Приложении 2.
2) Внутрикорпоративная модель
Создана: отдельно взятой профессиональной ассоциацией или профессиональной группой
Тип членства: открытый или закрытый
Форма: внутрикорпоративная
К этой модели относятся организации саморегулирования СМИ, созданные отдельно взятой профессиональной ассоциацией (журналистской или издательской) или отдельно взятой профессиональной группой (журналистов или издателей) без участия государственных органов; представители общественности могут как присутствовать, так и отсутствовать в их составе; финансирование происходит полностью либо по большей части за счет создателей или негосударственных источников. Советы по прессе, представляющие эту модель, перечислены в Приложении 3 к данной работе.
3) Закрытая (корпоративная)
Создана: медиаиндустрией
Тип членства: закрытый
Форма: надкорпоративная или внутрикорпоративная
Эта модель отличается от классической только ограничениями в членстве: в составе таких организаций саморегулирования СМИ отсутствуют представители общественности. Советы по прессе, представляющие эту модель, перечислены в Приложении 4 к данной работе.
4) Государственная (сорегулирование СМИ)
Создана: государством
Тип членства: открытый или закрытый
Форма: надкорпоративная
Эта модель отличается от классической только тем, что создана с участием государственных органов. Однако, она выпадает из общего ряда, так как в терминологическом смысле не является моделью организации собственно саморегулирования СМИ, а представляет собой модель журналистского сорегулирования. В нашей работе мы упоминаем эту модель и относящиеся к ней советы по прессе, отдавая дань сложившейся в научной среде традиции причислять такие органы к организациям саморегулирования СМИ28. Советы по прессе, представляющие эту модель, перечислены в Приложении 5.
Проведя анализ структуры и общих принципов работы 34 европейских советов по прессе и подробно рассмотрев способы функционирования трех ролевых моделей организаций саморегулирования СМИ (в том числе и в исторической перспективе), предлагаем выделить общие черты и основные различия современных советов по прессе, существующих в Европе.
Представляется, что их общими чертами являются следующие:
1) Несмотря на то, что в создании советов по прессе порой принимают участие институты государства и общества, не имеющие к СМИ прямого отношения, это не оказывает существенного влияния на управление и функционирование саморегулирующих организаций, которое всегда осуществляется усилиями медиаиндустрии.
2) Ключевой функцией совета по прессе является создание действенного механизма рассмотрения жалоб на работу и материалы средств массовой информации и журналистов. Таким образом реализуется одно из основных предназначений совета по прессе – повышение качества журналистики и обеспечение социальной ответственности СМИ перед обществом.
3) Вторым важнейшим направлением практической работы советов по прессе является поддержание высокого уровня свободы слова и плюрализма мнений в обществе [29].
4) Основными мотивами создания советов по прессе является осознание профессиональным сообществом необходимости повышения общего уровня этичности СМИ и их подотчетности гражданскому обществу, а также угроза введения государственного регулирования медиаотрасли.
5) Нормативной базой при принятии решений для советов по прессе служат общепринятые принципы профессиональной этики, закрепленные в письменном виде в этических кодексах или существующие в форме устных обычаев «доброй журналистской практики».
Основные различия европейских советов по прессе лежат в сфере:
- компетенции
Советы по прессе могут включать в свою сферу деятельности разные типы средств массовой информации практически в любых комбинациях. Однако наиболее распространенными являются советы, отвечающие за все типы СМИ (как печатные, так и электронные), и советы, отвечающие за печатные и Интернет-СМИ. В последнем случае исключение телерадиовещания из их компетенции, как представляется, связано с наличием в этих странах органов сорегулирования в сфере вещания.
- состава
Три рассмотренных модели советов по прессе дают ясное представление, как может разниться состав от совета к совету: в британском совете представлены общественность и издатели; в немецком – и издатели, и рядовые журналисты; в шведском – и издатели, и журналисты, и общественность. Как мы видим на примерах, приведенных выше, фактор членства является едва ли не определяющим в работе совета по прессе: от того, какой частью профессионального сообщества создается организация саморегулирования, и приглашаются ли в ее состав представители гражданского общества, будет зависеть общее направление и акценты в работе совета, а также отношение к нему со стороны журналистов и широкой общественности (как правило, классическая модель совета по прессе вызывает больше доверия в обществе). А от последнего зависит общая эффективность и конечный успех работы системы саморегулирования СМИ в стране.
- отношений с органами государственной власти
Отношения советов по прессе с органами государственной власти могут принимать разные формы: это может быть и тесное сотрудничество (как в случае совета по прессе Германии), и демонстративное размежевание сфер влияния (как в случае британской Комиссии по жалобам на прессу), и отношения равноправных партнеров, добровольно выполняющих свою роль в обществе (как в случае Швеции). Однако ни одна из указанных моделей отношений с властью не в состоянии предотвратить угрозы государственного регулирования медиаотрасли, если реализация задач системы саморегулирования СМИ не будет успешной.
- финансирования
Большая часть европейских советов по прессе финансируется медиаиндустрией (это почти всегда верно для внутрикорпоративной модели совета по прессе). Но, как следует из таблицы 7, возможны альтернативы: средства на функционирование совета могут выделяться из государственного бюджета, могут поступать от различных фондов и коммерческих организаций (в том числе и из-за рубежа), и даже от отдельных СМИ в виде штрафов за нарушения норм кодекса этики. Единого мнения о надлежащих источниках финансирования советов по прессе у исследователей саморегулирования СМИ не сложилось: многие считают, что организации саморегулирования должны спонсироваться целиком и полностью медиаиндустрией, так как альтернативные источники финансирования могут влиять на степень независимости совета по прессе; другие считают, что, напротив, единственный источник финансирования ведет к зависимости от медиаиндустрии, и рекомендуют использовать как можно больше разнообразных источников поступления материальных средств. В пользу справедливости последней точки зрения говорит и тот факт, что случаев негативного влияния государственных или иных источников финансирования на принятие решений советом по прессе или его работу в целом нами не выявлено.
- процедурного порядка
Процедуры назначения членов, а также срок их полномочий, административные правила, порядок собрания и голосования сильно разнятся от совета к совету. Нас прежде всего интересуют различия в процедуре принятия и рассмотрения жалоб. Они могут варьироваться по срокам подачи жалоб после выхода спорного материала (от 1 месяца до 1 года), срокам рассмотрения жалобы (от 1,5 месяцев до 1 года), по частоте заседаний комиссии (от еженедельных собраний до 2 раз в год). Существуют различия в работе советов и по способам улаживания конфликтов, что оказывает влияние на сроки рассмотрения жалоб. Последний пункт требует пояснения.
Исследование показывает, что в Европе широко распространен такой способ разрешения конфликтов на начальном этапе, как переговоры с обеими сторонами конфликта при посредничестве представителя совета по прессе. Только когда не удается достичь согласия между двумя сторонами, жалоба передается на рассмотрение совета по прессе. Как правило, таким образом решается подавляющее большинство жалоб, поступающих в совет (например, в 2010 г. британской Комиссией по жалобам на прессу было урегулировано путем переговоров 1687 конфликтов, и только по 18-ти совет провел заседания и вынес решения). В то же время, хотя в Германии возможность процедуры переговоров внесена в устав совета, этой возможностью на практике пользуются крайне редко. В Швеции такая процедура и вовсе не предусмотрена.
Еще одним важным различием в правилах процедуры советов по прессе является характер проведения заседания и вынесения решений по рассматриваемым жалобам. Процесс рассмотрения жалоб может принимать различные формы: открытые для широкой общественности и закрытые слушания; заседания с приглашением сторон конфликта и с участием только членов совета по прессе. Конфликты могут быть улажены даже по переписке по электронной почте (в Боснии и Герцеговине, Дании и Великобритании). Представляет интерес аспект участия сторон конфликта в заседании, так как через него реализуется одна из важнейших задач саморегулирования СМИ – дать возможность представить жалобу и непосредственно реализовать право гражданина быть услышанным. К сожалению, ряд советов, существующих в Европе, не проводит слушаний с приглашением сторон (см. Приложение 6). Отсутствие возможности прямо высказать свою точку зрения, участвовать в дебатах для сторон конфликта способно негативно повлиять на работу совета по прессе, так как это снижает уровень доверия к нему граждан и в какой-то мере уменьшает стремление аудитории взаимодействовать с медиаиндустрией.
Исследование показало, что процедура работы конкретного совета по прессе от его модели не зависит.
- наличие дополнительных функций
Как правило, советы по прессе помимо своих основных функций занимаются научной и экспертной деятельностью [30], сотрудничают с органами власти на предмет обсуждения готовящихся законопроектов, регулярно встречаются с представителями медиаиндустрии для обсуждения важных вопросов отрасли, взаимодействуют с общественностью с целью распространения и разъяснения информации о своей работе и проч. Не все советы проводят работу по перечисленным направлениям. Например, британская Комиссия по жалобам на прессу, несмотря на обширную работу с общественностью и представителями медиаиндустрии, не занимается вопросами свободы массовой информации, а значит, не ведет тесного сотрудничества с органами власти. Немецкий совет, с его курсом на корпоративизм, напротив, концентрирует усилия на работе с законодателем и медиаотраслью. Шведский совет реализует возможность дополнительных инициатив через фигуру омбудсмена.
Исследование не выявило зависимости наличия и объема дополнительных функций, реализуемых советом по прессе, от его модели. Как подтверждают результаты нашего опроса, наличие тех или иных функций и степень их реализации зависит от объема финансирования совета.
- степени открытости совета по прессе
Любую информацию о британской Комиссии по жалобам на прессу можно получить, изучив ее веб-сайт или позвонив в круглосуточную информационную службу, специально предназначенную для этого. Исследование официальных веб-сайтов советов показало, что к сожалению, Комиссия скорее является исключением из правила, так как информация о том или ином совете по прессе, доступная в Интернете, как правило, ограничивается краткими сведениями о годе и обстоятельствах создания совета и контактной информацией для подачи жалоб. Безусловно, поддержание функционирования веб-сайта с регулярным обновлением информации – это тоже вопрос финансовых ресурсов. Однако, даже те советы, которые, как представляется, получают адекватное их нуждам финансирование, не реализуют функцию информирования общества о своей работе в полной мере [31].
Например, немецкий совет по прессе не размещает ежегодный отчет о своей работе на официальном веб-сайте – его можно получить, только заказав экземпляр в партнерском издательстве. Также не общедоступны сведения об объеме ежегодного финансирования совета, процедурах внесения изменений в кодекс этики, критериях избрания членов комиссий и проч.
Тем не менее, исследование не выявило прямой зависимости степени открытости совета по прессе от его модели.
Таким образом, мы приходим к выводу, что европейские организации саморегулирования СМИ хотя и основывают свою деятельность на общих принципах, те формы, через которые они реализуют свои задачи, сильно различаются. Даже в рамках одной и той же модели существует большое разнообразие методов и приемов, используемых советом по прессе для реализации своих задач. Исследование показало, что важнейшими факторами, способными определить направление и расставить основные акценты работы совета по прессе, являются состав организации саморегулирования и объемы (но не источники) ее финансирования.
Анализ представленных выше таблиц демонстрирует интересную закономерность. Она позволяет утверждать, что определяющим фактором в развитии совета по прессе является исторический фон и социально-экономическое положение страны, на территории которой действует тот или иной совет. Подавляющее большинство европейских советов по прессе было создано за последние два десятка лет, начиная с конца 1980-х гг. С этого времени начались глобальные процессы трансформации политически и идеологически биполярного мира в сторону мира многополярного. Бывшие социалистические страны центральной, южной и восточной Европы получили независимость и провели важные общественные преобразования, перейдя от тоталитарного/авторитарного строя к режиму демократии. Новая для таких стран концепция свободы печати потребовала новых подходов к регулированию СМИ - и эти подходы стали заимствоваться у стран «старой демократии», переноситься на новую почву. Развитие системы саморегулирования СМИ стало частью этих глобальных преобразований, растянувшихся в Европе почти на четверть века. Мы видим, что 21 совет из 34-х существующих в Европе был создан в период, начиная с конца 1980-х гг. и до наших дней. Подавляющее большинство «новых» советов (17) появилось в странах, на территории которых, в течение длительного периода времени существовал авторитарный или тоталитарный режим. И неудивительно, что такие советы имеют общие черты, в меньшей степени характерные для советов стран «старой демократии».
Во-первых, «новые» советы создавались в эпоху развитого вещания, а многие – и в эпоху развитого Интернета. Поэтому согласно с общей тенденцией, существующей в европейском саморегулировании, они изначально включали в свою компетенцию аудиовизуальные СМИ. Причиной этому также может служить отсутствие развитой системы сорегулирующих органов, действующих в сфере электронных СМИ в странах «новой демократии».
Во-вторых, для таких стран мотив создания саморегулирующих организаций под угрозой введения государственного регулирования не характерен. Согласно результатам нашего опроса только три совета из стран «новой демократии» - Армении, Боснии и Герцеговины и Молдовы – указали на этот мотив своего создания. Это отражает те специфические исторические условия, в которых такие организации создавались. В отличие от стран «старой демократии» устойчивых традиций уважения свободы прессы в новых демократиях не существовало, так как на протяжении длительного периода средства массовой информации этих стран полностью регулировались государством (тогда как во многих западных странах специального законодательства, регулирующего прессу, никогда не существовало). Такие же тенденции сохранились и после установления демократического строя: почти сразу же во многих странах было сформировано национальное законодательство в сфере СМИ, правда, теперь в русле демократических традиций. Выстраивая отношения со СМИ в привычном для них русле, правительства многих стран «новой демократии» предпочитают вводить законодательное регулирование, а не тратить время и усилия в долгих переговорах с медиаиндустрией по поводу возможностей саморегулирования СМИ. Долготерпение, свойственное британскому правительству в отношении вопросов государственного регулирования медиаотрасли, с присущими ему написанием и обсуждением докладов правительственными комиссиями, дебатами вокруг системы сдержек и противовесов вряд ли возможно в условиях стран новой демократии. Основными причинами основания организаций саморегулирования СМИ в таких странах стало осознание профессиональным сообществом его необходимости, а также их «автоматическое» создание в рамках заимствования общей модели демократизации общества - как правило, с помощью (экспертной и финансовой) иностранных фондов и международных организаций.
Например, совет по прессе Болгарии был создан в рамках проекта "Техническая помощь для повышения профессиональных стандартов в болгарских СМИ", который финансировался программой Phare Европейского Союза32. В рамках этого проекта западные эксперты делились опытом с представителями болгарской медиаиндустрии, осуществлялся перевод документации и материалов и проч. До сих пор треть средств бюджета болгарского совета поступает от международных организаций и фондов (включая Евросоюз) в рамках тех или иных проектов.
Другой яркий пример – совет по прессе Боснии и Герцеговины, который создавался с участием иностранных организаций и до сих пор почти полностью ими финансируется. Это позволяет совету вести активную деятельность по информированию населения о своих целях и задачах: веб-сайт боснийского совета содержит большой объем информации на трех языках, включая английский; информация о совете обновляется ежедневно; совет регулярно устраивает выездные встречи с населением в разных уголках страны.
Совет по прессе Черногории создавался с участием экспертов из Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), и ОБСЕ первые два года полностью финансировала деятельность совета. С 2010 г. такое финансирование прекратилось, и члены совета были вынуждены работать без средств (их не оказалось даже на то, чтобы заплатить за хостинг официального веб-сайта совета – на момент написания данного исследования сайт не работал). Совет тем не менее не прекращает своей деятельности и в настоящее время находится в поиске других источников финансирования.
В 2002 г. в Грузии при участии Совета Европы был принят кодекс профессиональной этики журналиста, однако тогда договориться с медиаиндустрией о создании саморегулирующей организации не удалось. Это удалось фонду Сороса в 2005 г.: совет был создан владельцами СМИ и несколькими общественными организациями и даже рассмотрел несколько жалоб. Однако, саморегулирование СМИ в Грузии все-таки не прижилось – вскоре после создания грузинский совет по прессе прекратил свое существование по причине отказа владельцев СМИ финансировать этот проект.
Отказ от финансирования – распространенная в странах «новой демократии» проблема. Именно поэтому многие советы, созданные в новых демократиях, крайне редко полностью финансируются медиаиндустрией. Это вполне объяснимо: саморегулирование – совершенно новое явление для профессиональных сообществ этих стран, и многими владельцами СМИ оно воспринимается как дополнительное (по отношению к государственному регулированию) средство ограничения их свободы. Мало кто готов не только терпеть, но и платить за «собственный ошейник».
Итак, мы видим, что обстоятельства создания советов в странах «новой демократии» отличались от западноевропейских условий. Если в случае последних организации саморегулирования встраивались в систему уже сложившихся демократических ценностей, то в первом случае они создавались (а порой и насаждались) параллельно с другими демократическими институтами. До сих пор ряд советов, созданных на неподготовленной для саморегулирования почве, испытывает трудности в работе и не может существовать без помощи извне. Важно еще и то, что многими представителями журналистских сообществ посттоталитарных и поставторитарных стран советы по прессе воспринимаются не как инструментарий, с помощью которого профессиональное сообщество может решать важные задачи, а скорее как некий символ демократизации общества, ширма, за которой ничего не скрывается.
